提前解除特许经营权应该听证！听律师讲解与此相关的那些事儿
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。近日有媒体报道，因与北京桑德环境工程有限公司与桑德泗阳水务有限公司在解除特许经营权协议方面没有达成共识，泗阳县住房和城乡建设局特别安排在3月17日就此事举行一场听证会。之前，E20水网固废网报道和转载过一些地方政府与第三方企业的特许经营权纠纷，基本都是政府强制接管，最后给予企业一定赔偿，因此事而举行听证会的倒是第一次见。
经过搜索，作者也发现了一件类似的事情：《楚天都市报》报道，2020年5月14日，河北涿州市就因污水处理厂特许经营权解除问题召开了一场发布会，当事双方为涿州市松开区管委会与涿州科亮环保科技有限公司……
近日有媒体报道，因与北京桑德环境工程有限公司与桑德泗阳水务有限公司在解除特许经营权协议方面没有达成共识，泗阳县住房和城乡建设局特别安排在3月17日就此事举行一场听证会。
之前，E20水网固废网报道和转载过一些地方政府与第三方企业的特许经营权纠纷，基本都是政府强制接管，最后给予企业一定赔偿，因此事而举行听证会的倒是第一次见。
经过搜索，作者也发现了一件类似的事情：《楚天都市报》报道，2020年5月14日，河北涿州市就因污水处理厂特许经营权解除问题召开了一场发布会，当事双方为涿州市松开区管委会与涿州科亮环保科技有限公司（下文简称：涿州科亮）。
2011年2月，湖北科亮生物工程有限公司（下文简称：湖北科亮）与涿州市政府签订涿州市松林店镇污水处理厂BOT项目30年的特许经营协议，并依据协议约定，成立了项目公司——涿州科亮。2012年12月，污水厂建成。但因为进水超标等原因，导致污水外溢，企业经营也一直亏损。2019年7月，应政府要求，涿州科亮与北京一家公司洽谈股权转让框架协议，后因价格原因等，转让事宜也最终搁浅。2020年1月，松开区管委会向涿州科亮发出律师函，下达了“若至2020年2月7日未完成与上述公司的股权转让并签订转让协议，松开区管委将强制解除特许经营协议，并强制接管”的最后通牒。
因双方在解除特许经营权方面无法达成一致，最后只能按照《市政公用事业特许经营管理办法》（下文简称：特许经营办法）第二十五条规定和《中华人民共和国行政许可法》（下文简称：行政许可法）第四十八条第二款规定，就此事公开召开听证会。
《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条 主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。
《中华人民共和国行政许可法》第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
对于类似事件，京衡律所高级合伙人陈国强律师介绍，在国家《特许经营办法》出台后，对于特许经营协议到底是属于的经济合同还是行政协议一直都存在争议。2015年，国家终于对此有了定调：特许经营协议被归于行政协议。因此，解除特许经营协议就需要遵守相关行政程序法律规定，特许经营属于涉及公众及合作方利益的重大行政事项，变更时一般应当举行公开听证。
具体到涿州项目，抛开出水超标与进水超标等争议，从听证程序上，也有专家提出过质疑：如果所谓的最后通牒是政府的决定，那就是程序上存在问题，应该先进行听证再进行决议。
在陈国强看来，即使涿州遵守法律程序，先听证再决议，很多时候，听证也只是补一个形式，对于结果其实并没有什么影响。
在此，陈国强特别提醒，需要区分临时接管和解除协议。临时接管不一定要解除协议，可能只是政府觉得企业的运营没有满足要求，需要政府安排人员暂时接手运营管理，等到企业整改到位后再接回去。但实务中，一般政府会同步实施临时接管和解除协议，先控制项目运营然后再解决特许经营协议纠纷。
之前作者也曾就类似纠纷和一些企业负责人有过沟通，在大家看来，特许经营项目是政府付费，大多数的企业都不愿也不敢得罪政府，更别说打官司了，除非企业不想在当地做项目了，或者实在没有办法，才不惜鱼死网破。也正因为此，遇到类似的事件，很多时候企业都是采取和政府尽可能沟通的方式和平解决。
这个时候，对于企业来说，最重要的不是是否先行听证，而是政府要给予企业一定的补偿。双方在此如能达成一致，也可算是相对理想的结局。
一般来说，政府提前解除特许经营项目协议，都会有一些“理所当然”的理由，中国水网曾撰文总结了九点原因。（具体可见：政府提前回购有九大原因 老项目外迁或成未来趋势）
比如前面涿州项目的“运营不稳定”，经常“出水不达标”，中国水网之前报道过的国中水务秦皇岛项目、鹏鹞环保西宁项目，以及桑德集团西安市鄠邑区项目等就属于此类原因被政府提前解除特许经营协议。
还有一些则是地方政府因为领导更替，“新官不理旧事”：2021年，中国水网曾接到一位读者来信讲述了其与黑龙江省绥化肇东市的一些纠纷往事。2013年6月底，在肇东市招商引资下，哈尔滨水基逸锦投资管理有限公司（下文简称：水基公司）与其签署了一份净水厂及配套设施项目BOT协议，并在三个月后就开工建设。不料期间肇东市领导发生变更，新任领导在还未与水基公司解除协议的情况下，就为水厂项目委托给另一家北京公司进行投建并运营。水基公司也因此陷入与肇东市政府长达7年的持续沟通维权中。（具体可见：某BOT项目的背后：“一女二嫁”，“前夫”6年追偿仍无果）
如果以上理由里，政府有明显可见的问题，下面的原因，或许有政府更多的无奈——基于环境管理压力以及国企改革的考虑，为了更好统筹区域环境治理，做大做强地方环保集团等原因，或因为政策、市场变化等原因，对尚未到期的项目以回购方式提前解除特许经营权，双方也多是以和平的方式达成和解。
在政府原因之外，也有企业因为资金出现问题而被迫转让项目，如2021年1月，万邦达为加快盘活资产、防范经营风险、提升主营业务发展能力等综合原因，筹划退出内蒙古乌兰察布PPP项目，项目最终被乌兰察布市集宁区政府回购。
当然，这其中也有企业不愿意提前终止特许经营协议，如E20水网固废网2019年曾报道过一个济南某固废公司诉济南市环境保护局的案例。（具体可见：济南环保局单方“毁约”收回特许经营权，固废公司状告获补偿）
根据报道，2007年10月，济南市环境保护局，与济南某固废公司签订了25年期限的医疗废物集中处置项目特许经营权协议。但在项目具体选址工作过程中，因附近村民不配合，导致项目环境影响评价工作无法完成，后续无法推进。期间，济南环保局向固废公司进行了相应照会，并于2015 年发出终止特许经营协议的通知。固废公司不服，告到法院。法院判终止协议满足相关法定条件，解除过程符合程序正当原则。当然，固废公司也被判获得赔偿。
在陈国强看来，特许经营协议中，不光企业一方有风险，一些时候，政府也同样面临着风险。这个案例就很好地体现了特许经营协议中政府面临的风险。
很多环境处理项目都存在“邻避问题”，可能政府前期花了大量的投入，项目却因选址问题无法进行，政府肯定也耗不起。对于企业来说，或许可以通过继续坚持，如果项目成功，可以用后期补贴之前的损失，但对于政府来说，最终都是政府付费，而结果尚不确定，即使几年后选址成功，项目的边界条件也发生了变化，可能还是需要重新招标。这时即使企业坚持维系合同，政府也有权利进行解除，但需要对企业进行合理补偿。
水业发展几十年，很多本世纪初签订的特许经营项目也将很快到期。到时如何进行项目交接也是需要政府和企业提前思考的问题。
对此，陈国强介绍，特许经营权到期，双方的协议也就宣告结束。按照BOT模式，一般情况下，项目资产产权属于政府，企业只是拥有协议期限内的投资运营和获得收益的权利，合同到期，企业应该无偿将项目移交给政府，政府再决定后续由谁来运营。
政府如果很认可之前企业的运营，也可能会继续交由其运营，澳门自来水水厂便是这样的例子。但在当前的趋势下，项目到期后，更多时候，政府一般都会选择自行运营或委托本地的企业进行运营。
陈国强特别提醒，虽然是企业无偿将项目移交给政府，但也需要达到一定的交付标准。这个标准一般都会在特许经营协议里有所约定，比如项目可以正常运行、必须要有完备的项目建设及管理资料、要有规定的备品备件等等，如果达不到交付标准，可能企业需要向政府支付一定的费用。
还有一些项目，在当年投建时，政府为了回笼资金，将土地卖给了企业，在此模式下项目资产一般属于企业。那么在项目移交时，虽然协议约定的是无偿移交，但移交过程会涉及到资产转让，需要办理权属变更手续，依法缴纳税费。
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编辑 | 汪茵、李丹
统筹 | 李晓佳